Lainsäädännöllä on usein vaikutuksia suoraan ihmisten arkeen ja heidän oikeuksiensa toteutumiseen, Turun yliopiston tutkijatohtori Hanna Hämäläinen muistuttaa.
Tuore politiikkasuositus peräänkuuluttaa poliittisten päättäjien ja ministeriöiden virkamiesjohdon vakavampaa suhtautumista lainsäädäntöön, joka koskee lainvalmistelua.
Politiikkasuositus liittyy Turun yliopistossa tehtyyn SILE-hankkeen tutkimukseen, jota rahoittaa Suomen Akatemian yhteydessä toimiva Strategisen tutkimuksen neuvosto.
Lakisääteisten vähimmäisehtojen noudattaminen on tärkeää, painottaa politiikkasuosituksen ja sen taustana olevan tutkimuksen tekemiseen osallistunut tutkijatohtori Hanna Hämäläinen oikeustieteellisestä tiedekunnasta. Hyvä lainvalmistelu on oikeudellinen velvollisuus.
– Lainsäädännöllä on usein vaikutuksia suoraan ihmisten arkeen ja heidän oikeuksiensa toteutumiseen. Se, kuinka näitä vaikutuksia valmistelussa tunnistetaan, vaikuttaa merkittävästi valmisteltavan lainsäädännön laatuun.
Suoraan lainvalmistelua koskevaa lainsäädäntöä on olemassa vain vähän. Valmistelun ohjauksessa korostuvat erilaiset suositusluonteiset oppaat. Lainvalmistelua ohjataan kuitenkin myös lainsäädännöllä – mikä vaikuttaa käytännön valmistelussa usein unohtuvan.
– Valmistelutyö tehdään ministeriöissä, jolloin siinä tulisi noudattaa esimerkiksi hallintomenettelyä ja muuta julkisen vallan käyttöä koskevaa lainsäädäntöä, Hämäläinen sanoo.
Lainvalmistelu on prosessina sekä poliittinen että oikeudellinen. Tämän vuoksi siihen väistämättä liittyy tasapainoilua näiden kahden ulottuvuuden välillä.
– Esimerkiksi poliittiset aikataulupaineet eivät kuitenkaan voi olla syy sivuuttaa lainvalmistelun lakisääteisiä vähimmäisehtoja esimerkiksi kuulemisen osalta. Tästä huolimatta näin on myös viime aikoina tehty, Hämäläinen sanoo.
Lainsäädäntö täsmentää ja rajaa lainvalmistelun poliittisen ohjauksen mahdollisuutta. Se muodostaa kehyksen, jonka sisällä on tilaa poliittiselle, valmisteltavan sääntelyn sisältöä koskevalle harkinnalle.
– Yksittäisen lainvalmistelijan mahdollisuudet vaikuttaa valmistelun kokonaisaikatauluihin ovat melko rajalliset. Siksi poliittisten päättäjien ja ministeriöiden virkamiesjohdon rooli on keskeinen.
Useat valmistelua koskevat velvoitteet – kuten eduskunnan tiedonsaantioikeus – tulevat suoraan perustuslaista ja siinä säädetyistä perusoikeuksista, kuten osallisuus ja yhdenvertaisuus. Tämä antaa niille erityistä painoarvoa.
Ohjausta tarkasteltava kokonaisvaltaisemmin
Lainvalmistelua koskeva lainsäädäntö on tunnistettu niin tutkimuksessa kuin ylimpien laillisuusvalvojien ratkaisukäytännössäkin. Silti lainsäädännön käytännön merkitys lainvalmistelun ohjauksessa on jäänyt vähäiseksi.
Tämä käy ilmi politiikkasuosituksen taustalla olevan tutkimuksen tuloksista.
Valmistelua ohjaavan lainsäädännön lisäksi ylimpien laillisuusvalvojien (valtioneuvoston oikeuskansleri ja eduskunnan oikeusasiamies) ratkaisukäytännöstä esiin nouseva hyvä lainvalmistelutapa täsmentää valmistelun ohjausta velvoittavalla tavalla.
Se edellyttää esimerkiksi sidosryhmien asianmukaista kuulemista ja lausuntomenettelyjen toteuttamista siten, että kaikki, joita valmisteltava lainsäädäntö koskee, voivat osallistua tasapuolisesti.
Valmistelun ohjauksen hajanaisuuden vuoksi myös ymmärrys lainsäädännön kokonaisuudesta on jäänyt epäyhtenäiseksi. Tämä vähentää lainvalmistelun sääntelyn tosiasiallista vaikuttavuutta.
Lainvalmistelun ohjausta tulisi tarkastella kokonaisvaltaisemmin ja ottaa siinä nykyistä paremmin huomioon sitä koskeva lainsäädäntö.
– Tietoisuuden lisääminen esimerkiksi tarjoamalla koulutusta sekä lainvalmistelun virkakunnalle että poliittisille päättäjille olisi tästä näkökulmasta tärkeää. Kokonaisuuden hahmottamisen kautta olisi mahdollista kehittää valmistelukäytänteitä lakisääteisten velvoitteiden mukaisiksi, toteaa Hämäläinen.
Politiikkasuosituksen kolme konkreettista toimenpide-ehdotusta:
- Lisätään tietoisuutta lainvalmistelua ohjaavasta lainsäädännöstä valmistelussa ja poliittisessa päätöksenteossa.
- Huomioidaan lainvalmistelua ohjaava lainsäädäntö valmistelussa ja poliittisessa päätöksenteossa.
- Selvitetään keinoja yhtenäistää lainvalmisteluprosessin ohjausta.
SILE-tutkimushankkeessa (silent agents affected by legislation) tarkastellaan hiljaisten toimijoiden kuulemisen ja osallisuuden kysymyksiä lainsäädäntöprosessissa. Hankkeen tavoitteena on kehittää menetelmiä, joiden avulla hiljaisten toimijoiden asemaa, hyvinvointia ja oikeuksia on mahdollista ottaa lainvalmistelussa aiempaa paremmin huomioon ja sen myötä mennä kohti vielä vastuullisempaa ja sosiaalisesti kestävämpää lainvalmistelua. SILE-hanke (358263, 358264) on osa laajempaa LITERACY-ohjelmaa, jota rahoittaa Suomen Akatemian yhteydessä toimiva strategisen tutkimuksen neuvosto. SILE on Turun yliopiston, Helsingin yliopiston sekä Terveyden hyvinvoinnin laitoksen yhteinen hanke.
